la loyauté
La question revient souvent du fonctionnaire et de la loyauté.
Elle est posée comme une exigence interne à l’Institution mais de plus en plus aussi souvent en externe - soit posée par l’usager client citoyen soit posée par l’usager payeur qui représente le premier mais peut émettre des choix contradictoires ou limités dès lors que la dette publique s’installe dans le débat…- .
Certains y voient un manque d’indépendance d’esprit ou une compromission…
On voit sous des dehors légitimés par un discours visant à protéger le système de sa hiérarchie, que le risque est grand de favoriser l’immobilisme et à terme de discréditer l’Institution voire le choix démocratique.
Pour les professeurs, la question est revenue à l’avant- scène. Deux exemples viennent à l’esprit :
- la Loi de programme et d’orientation pour l’avenir de l’école affirme la « liberté pédagogique » et certains ont interprété cette affirmation comme la levée d’un joug ou un droit de « choix sélectif personnel » des objets à enseigner (surinterprétation)
- avec la création du corps des professeurs des écoles (décret du 1er août 1990), en faisant évoluer les instituteurs du cadre B au cadre A des fonctionnaires, la Loi affirmait alors qu’ils n’étaient plus stricto sensu des fonctionnaires d’exécution mais « des cadres » (investis d’ailleurs de la mission parfois de gérer à leur tour des adjoints comme des assistants d’éducation ou des emplois vie scolaire placés sous leur responsabilité pédagogique).
La question difficile mêle les représentations de l’état et de son pouvoir, des relations sociales et des rôles, du partage du pouvoir, de l’éthique, de l’idéal Républicain…
- l’Histoire nous a confronté au modèle hiérarchique vertical et centralisé de type Napoléonien.
- L’obéissance militaire s’est déclinée au fil du temps avec ses alignements, ses uniformes, ses classements… efficacité de l’ordre absolu jusqu’à la bascule dans le ridicule où le système s’effondre alors sur lui même.
- Il n’est pas de loyauté sans « vassalité ». Nous pensons dès lors aux temps du Haut Moyen Âge. Gardons –nous des stéréotypes et n’oublions pas que la vassalité supposait un contrat synallagmatique qui engageait le vassal et son seigneur… jusqu’aux excès et au dérapage d’un système fondé sur l’inégalité des personnes…
La loyauté pointe du doigt le conflit entre l’éthique de la responsabilité et l’éthique de la conviction.
Elle peut même réveiller la crainte du démon du fonctionnaire corrompu par la collaboration qui au mieux était victime de sa bêtise et au pire coupable de collusion avec les conséquences que l’on sait.
Pour certains aujourd’hui, mettre en œuvre la consigne hiérarchique serait collaborer honteusement avec l’ennemi (qu’il soit idéologique, de classe…). Dans le même temps, tout fonctionnaire intelligent peut poser la question de l’ordre idiot ou inique qu’on lui demanderait d’appliquer.
La Loi Le Pors (13 juillet 1983) encadre les droits et devoirs des fonctionnaires :
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Article 28 |
Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable
de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux
instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné
est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt
public.
Il n'est dégagé d'aucune
des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses
subordonnés.
Chacun mesure déjà le risque d’interprétation de la définition de l’intérêt public. Cela suppose une transparence de la décision administrative et la possibilité de contrôle par les citoyens.
Dans le même temps, on peut mesurer les dangers d’une interprétation des textes par le fonctionnaire qui choisirait de n’en appliquer qu’une partie ou de « traîner les pieds » pour leur mise en œuvre… jusqu’au risque de laisser croire que la Loi était inefficace… dans une sorte de preuve par le dérisoire...
La liberté d’opinion est affirmée dans la même Loi… mais elle est encadrée également : l’expression syndicale ne se confond pas avec l’expression ou le dénigrement de l’Institution dans les fonctions.
Certains – qu’ils justifient leur posture par une expérience antérieure ou non – font le choix de « défiance systématique » qui s’exprime le plus souvent au moment où une réforme est en cours. On se réfère volontiers au mythe de la Résistance pour donner à l’expression de son refus une forme d’aura de pureté… Il y aurait « les bons » et « les méchants » : le risque permanent de la « moraline » est là… Mais dans le même temps, une loyauté qui ne serait que l’exécution sans recul du texte ou de la consigne hiérarchique pourrait être dangereuse.
On ne disposerait plus alors de filtre entre la décision et sa mise en œuvre. Chaque étage de la hiérarchie fait sa lecture de la Loi et construit une réinterprétation successive. Le risque est dans l’écart entre la volonté démocratique initiale et ce qui est compris en bout de chaîne… d’où la nécessité de construire ce que certains appellent une « culture commune ».
Mais le choix démocratique si légitime soit-il sait-il anticiper toujours l’impact d’une décision sur le système ? Interactions et effets dominos manquent rarement.
La loyauté bien comprise, pose le possible et l’impossible, elle implique chacun et fait porter à tous le message de la Loi, une part du pouvoir démocratique qui n’est pas un pouvoir personnel.
A
une époque lointaine et bénie,
lorsque je devins fonctionnaire, très jeune, j’obtins par concours le droit de
me former à mon futur métier tout en étant déjà payé pour le faire.
Quel chemin mène du sentiment de redevabilité né alors, à la loyauté ?
Nous entrions dans la « maison éducation
Nationale » avec encore des représentations marquées du temps des
instituteurs de Jules Ferry. Une identité professionnelle et institutionnelle,
une mission de service public au cœur , une certaine fierté de rejoindre une
Institution qui nous apportait des garanties et le sentiment que par notre
travail nous pouvions y progresser et contribuer à l’œuvre commune. En quelque
sorte notre besoin personnel (gagner vite notre vie) trouvait récompense dans la
possibilité de se former pour être utile.
La
loyauté se forge peut être aussi sur le sentiment d’efficacité et de
légitimité…
Peut-on voir dans la définition actuelle d’une culture de la performance
(recherche de l’efficacité, de l’efficience et de la qualité) la possibilité de
réactiver ce sentiment ? Peut-être si l’on place la relation à l’usager au
centre tout en pensant à la nécessité de renforcement du lien social (qui est
aussi l’un des objectifs pour 2010 de l’Europe de la connaissance – objectif défini
en 2000 par la stratégie de Lisbonne).
La loyauté s’inscrit à la fois dans l’appropriation du projet démocratique, d’une reconnaissance du droit réel du bulletin de vote à définir les choix institutionnels (ce n’est pas l’Institution qui décide pour elle même, l’Institution met en œuvre les choix de la Nation, si elle ne le fait pas elle laisse supposer au citoyen que son vote est inefficace ou inutile) mais aussi du droit à l’expertise professionnelle. L’Institution et ses agents peuvent dire le faisable et le non faisable à partir d’éléments rationnels (l’évaluation) , l’Institution est responsable quand elle est capable de faire « le mieux possible » à partir d’un « cahier des charges donné ».
On observera d’ailleurs aujourd’hui que la plupart des textes législatifs exigent une exécution très rapide, une mise en œuvre où souvent c’est à l’Institution , localement, de rechercher « des solutions », d’imaginer des dispositifs : le cadre est donné mais tout n’est pas dit. Les « problèmes » surgissent et exigent du système une adaptation, une inventivité et une réactivité immédiate…
La loyauté s’exprime donc bien comme un engagement.
S’il l’on mesure la nécessité d’une régulation on perçoit encore que la loyauté ne s’oppose en rien à l’initiative et à l’autonomie – toute création se construit à partir d’un cadre défini, de règles du jeu.
C’est d’ailleurs une démarche partagée en Europe où si « chacun rend compte », l’autonomie est au cœur des évolutions en cours…
Pour être efficace et que les choix locaux soient compris, ils doivent s’inscrire dans un cadre éthique et déontologique clair.
Il faut peut être aussi que le fonctionnaire pose sa relation au métier à la bonne distance : la loyauté c’est reconnaître le supérieur hiérarchique dans son statut et la dignité de la fonction, mais c’est aussi se poser soi même en dignité, le respect devant fonctionner à double sens.
La loyauté ne confond pas le titre ou la fonction et la personne : ainsi tout Ministre, parce qu’il est Ministre, représente à mes yeux la légitimité républicaine… quitte à ce que je m’exprime ailleurs comme citoyen, sans aucune confusion possible de casquette…
Le fonctionnaire tend souvent à rechercher une reconnaissance personnelle de ses mérites. On pourrait rappeler la nécessité d’un bon accompagnement des personnels. La loyauté engage aussi le supérieur hiérarchique, elle n’est pas qu’ascendante mais aussi « descendante ».
Le fonctionnaire sera souvent déçu ou deviendra méfiant (cette reconnaissance ne saurait devenir une monnaie d’échange, justement parce que chacun doit conserver son rôle).
La progression dans la carrière tient à des règles précises : la formation qualifiante, le concours, le barème pour les promotions ou les nominations…
La chaîne hiérarchique permet souvent de séparer « ordonnateur » et « payeur », d’induire des obligations de part et d’autre dans un schéma où chacun est évalué.
Toute Institution nourrit ses incompétents : mais c’est justement le respect explicite et dit des règles par une loyauté affirmée tranquillement qui favorisera une certaine « transparence » et égalité du système et permettra d’éviter les dérives.
La
loyauté ne s’inscrit pas seulement dans un schéma vertical : elle existe
aussi à l’horizontal et s’exprime par le fameux travail en équipe. Elle est une
manière de se dire la vérité et de se rappeler le projet commun, un projet que
l’on sert et met en œuvre du mieux possible… La loyauté est d’autant pleine et
forte qu’elle est initiative et autonomie.
C’est une compétence « experte » et « non figée ».